Este artículo está publicado en el último número de la revista Papeles que está dedicado a las 'Corrupciones' y Sueldos Públicos ha solicitado autorización para difundirlo.

La autora es Teresa Medina Arnáiz y explica que "este trabajo se enmarca dentro de las actividades del Proyecto de investigación reconocido por el Ministerio de Economía y Competitividad 'La nueva regulación de la contratación pública: Hacia un nuevo sistema de gobernanza pública y de actuación de los poderes públicos'".

También agradecemos la colaboración del Departamento de Comunicación y Prensa de FUHEM.

Dada la extensión del artículo, hemos preferido hacer dos entregas. Este miércoles, publicamos el trabajo completo. Hemos omitido las notas al pie de página. Aquí puedes acceder a la segunda parte.

La reiteración de escándalos relacionados con la adjudicación de contratos públicos ha puesto de manifiesto que esta es una de las áreas más fértiles para la proliferación de prácticas corruptas. Una de las razones que explican esta vulnerabilidad se encuentra en el elevado volumen de recursos que moviliza la contratación del sector público. Los porcentajes en el volumen de gasto destinado a la compra pública constituyen un incentivo para que las empresas, mediante el uso de prácticas corruptas, intenten obtener posiciones más favorables que sus competidores en este mercado. El hecho de que la adjudicación venga pre condicionada por un acuerdo previo adoptado en función de una dádiva o en atención a ciertos intereses personales espurios, adultera el procedimiento de selección del contratista y, lo que es más importante, va en detrimento de los fondos públicos y, por consiguiente, del interés general.

Cada Estado parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, entre otras cosas, para prevenir la corrupción.

(Artículo 9.1 de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, hecha en Nueva York el 31 de octubre de 2003).

La preocupación por la corrupción está presente en la opinión ciudadana; sin embargo, pese al gran interés que despierta este fenómeno, resulta difícil medir con exactitud el nivel real de corrupción que existe en un país, ya que la naturaleza clandestina y secreta de las prácticas corruptas dificulta esta labor. Su presencia, en cambio, sí se deja sentir en la sociedad y, por esa razón, la percepción de los ciudadanos sobre la corrupción es uno de los principales elementos a tener en cuenta a la hora de evaluar su grado de incidencia.

Los indicadores basados en la percepción de la corrupción figuran entre las herramientas de medición más utilizadas por los especialistas. Uno de los más conocidos es el Índice de Percepción de la Corrupción que anualmente, y desde el año 1995, publica la ONG Transparencia Internacional. Este instrumento nos acerca, si bien no a la dimensión real y exacta de su alcance, que como hemos señalado es difícilmente cuantificable por las características propias del fenómeno, a la repercusión que tiene la corrupción en un determinado país basándose en distintas encuestas y opiniones de ciudadanos y expertos.

Otras herramientas específicas de análisis son los eurobarómetros en el ámbito de la Unión Europea y los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) en nuestro país. Por lo que se refiere al último de los Eurobarómetros que muestra la opinión de los europeos acerca del fenómeno de la corrupción –Special Eurobarometer Corruption (2013)– sus datos nos indican que el problema de la corrupción alcanza a todos los Estados miembros, aun cuando algu- nos de ellos ocupan las primeras posiciones entre los países menos corruptos del mundo (Dinamarca, Suecia y Finlandia). En España, los resultados de los últimos barómetros del CIS (junio y julio 2016) nos muestran que la corrupción ha llegado a convertirse en uno de los pro- blemas percibidos como más importantes en este momento, puesto que ante la pregunta de respuesta espontánea “¿cuál es, a su juicio, el principal problema que existe actualmente en España?”, la corrupción y el fraude aparecen en segundo lugar, solo por detrás, del paro.

Con todo, e independientemente de la incuestionable importancia de los datos que se recogen en estas encuestas, no debemos olvidar que tales resultados están condicionados por una pluralidad de factores entre los que hemos de destacar las informaciones sobre casos de corrupción de las que se hacen eco los medios de comunicación; lamentablemente hemos tenido –y todavía tenemos– demasiados ejemplos en las noticias y en los juzgados como para dejar de preocuparnos. Es cierto, como señala Villoria Mendieta que se trata de una corrupción poco extensiva, es decir, en la que pocos individuos parecen estar directa- mente implicados, y paralelamente, es intensiva por mover importantes sumas de dinero e indignante en tiempos de austeridad presupuestaria.

Por lo que a este trabajo interesa, muchos de los escándalos de corrupción que han salido a la luz pública aparecen vinculados a supuestas tramas para la adjudicación irregular de contratos públicos, pues si bien la corrupción se manifiesta en distintos ámbitos, los numerosos escándalos relacionados con la contratación pública han puesto de manifiesto que esta es una de las áreas más propensas a las prácticas corruptas. Dejando a un lado los particulares entramados societarios de cada uno de estos casos, en todos ellos encontramos notas comunes que revelan que responsables políticos y funcionarios de distintas entidades del sector público supuestamente habrían recibido comisiones ilegales y/o provechos indebidos en atención a sus actividades de mediación e influencia para la adjudicación de contratos públicos –principalmente de obras y servicios– a personas, empresas y/o sociedades relacionadas con las distintas tramas de corrupción.

El propósito de este artículo es examinar el fenómeno de la corrupción en relación con la contratación pública y analizar algunas de las principales medidas que han sido adoptadas desde la normativa con el objetivo de prevenir y luchar contra este fenómeno. La delimitación de nuestro objeto de estudio requiere la adopción de un concepto amplio de corrupción que identificamos con el abuso de poder o incorrección en el proceso de toma de decisiones a cambio de ventajas o incentivos indebidos, puesto que desde este momento exponemos la dificultad de encontrar una definición unánime de corrupción ante la amplia y compleja diversidad tipológica que puede revestir este fenómeno fuera –y dentro– del ámbito de la contratación pública.

El coste de la corrupción en la contratación pública

Hemos indicado que una de las razones que explican el avance de prácticas corruptas en el sector de la contratación se encuentra en el volumen de recursos que mueven las compras públicas, puesto que, la realización de obras, el suministro de bienes y la gestión de servicios que demandan las entidades públicas representan una parte considerable del Producto Interior Bruto (PIB) de un país.

Los porcentajes en el volumen de gasto público destinado a la contratación pública constituyen un incentivo para que las empresas, mediante el uso de prácticas corruptas, pretendan obtener posiciones más favorables que sus competidores en este mercado, pero también –y no podemos olvidarnos de ello– para que los titulares de los órganos de contratación utilicen su poder de compra en beneficio propio o de terceros. En todos estos supuestos, la corrupción se materializa a partir de una serie de actuaciones de distinta naturaleza que, o bien suponen la quiebra de la legalidad por incumplimiento de la normativa o bien la quiebra de la imparcialidad, pero que, en cualquier caso, implican la adopción por parte de los servidores públicos de decisiones que se desvían del objetivo propio de la actuación administrativa que no debiera ser otro que el interés general.

El resultado es una pérdida de eficiencia en el proceso contractual vía aumento del precio del contrato o merma de la calidad en la prestación contractual. Sin una competencia real, la ejecución de obras, la adquisición de bienes o la prestación de servicios resulta más costosa para el erario público y deja al descubierto una importante desviación de recursos financieros para fines privados. Los costes económicos añadidos al contrato pueden llegar a ser de un 20 a un 25%, pudiendo alcanzar incluso un 50% del monto total del contrato. La razón de este sobre coste es evidente: las empresas revierten en el contrato los pagos realizados en concepto de sobornos a los funcionarios, técnicos o cargos políticos que, directa o indirectamente, han intervenido en la adjudicación contractual y, aunque evidentemente no todos los sobre costes en un contrato derivan de prácticas corruptas, podemos afirmar que estas ocasionan un indebido aumento del coste del contrato.

Los costes económicos por actos de corrupción no son fáciles de determinar, pero desde la Unión Europea se ha calculado que la corrupción causa en la economía europea unas pérdidas estimadas en unos 120.000 millones de euros al año (un 1% del PIB europeo) y en España, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) considera que la falta de competencia y la corrupción generan sobre costes en la contratación pública que equivalen al 4,6% del PIB, aproximadamente 47.500 millones de euros al año.

Ahora bien, la corrupción no daña únicamente al erario público, ya que además del perjuicio grave que causa en la economía de un país, es importante referirnos al coste no económico de la corrupción en términos de desafección ciudadana. La repercusión en los medios de comunicación de acusaciones de corrupción vinculadas al amaño de contratos públicos por parte de funcionarios, representantes políticos y altos cargos de la administración muestra, de una parte, la debilidad del sistema contractual, y por otra, reduce la confianza en las instituciones públicas.

En este sentido, el Parlamento Europeo ha llegado a afirmar que estas conductas ilícitas «distorsionan el mercado, provocan un aumento de los precios y de las tarifas abonadas por los consumidores para la adquisición de bienes y servicios, y siembran la desconfianza con respecto a la Unión Europea» e insta a los Estados miembros a que establezcan como máxima prioridad la lucha contra la corrupción en la contratación a través de una adecuada aplicación de las Directivas sobre contratación pública, merced a los «efectos devastadores de la corrupción en términos de inflación de costes, adquisición de equipos innecesarios, inadecuados o de calidad inferior».

Imagen: Es Público Blog.